류상시(刘尚希)는 싱크탱크인 중국 재정 과학 연구원의 원장이다. 필자는 그의 글을 이미 두 차례에 걸쳐 소개한 바 있다. 필자의 감각으로는 이 재정 과학 연구원은 중국 정부 정책을 대변한다기보다는 리커창 그룹의 싱크탱크에 가까워 보인다. 물론 이들의 논조와 정책 지향점을 관찰하여 나온 느낌이다.

 

류상시(刘尚希)

 

작년부터 중국 정부의 정책 발표에 '통일 시장'이라는 새로운 키워드가 출현했다. 그리고 수 일 전에는 시진핑 주석의 발표문 중에 이 키워드가 출현하였다.  바로 9월 1일의 “신발전 이념의 관철을 위해서는 필연적으로 신발전 구조의 구축을 해야 한다/新发展阶段贯彻新发展理念必然要求构建新发展格局”라는 글이다. 필자는 이 글이 무서운 함의를 가지고 있는 것 같다는 글을 쓰기도 했다. 그러나 이 글에 나오는 '통일 시장'의 뜻에 대해서는 막연한 추측을 할 뿐이었다. 그런데 류상시 원장이 재정 영역으로 초점을 맞추기는 했지만 통일 시장에 대한 해설을 한 것이다. 그래서 필자는 그의 글을 필자가 이해하는 대로 중요한 포인트들을 여러분들께 소개하고자 한다. (관련링크)

 

 

류상시는 중국이 1994년 조세 분담금 개혁계획을 발표할 때 "재정 권력과 업무권을 일치시킨다"는 기본원칙을 내세웠고 경제 사회 공간의 동질성을 기본 가정으로 삼고 있다고 설명을 시작한다.  즉 재정권과 업무권의 일치, 관할 행정 기관이 소요로 하는 재정을 해당 경제 사회 공간에서 충당한다는 뜻이다. 그러나 현실적으로 구현함에 있어서 행정 기관은 중앙과 지방, 그리고 지방에서는 각급 인민정부라는 수직적 조직을 위주로 만들어졌다. 여기에 예를 들어 은행과 같은 금융 기관은 어느 특정 지역의 은행도 있지만 전국 은행의 비중이 크며 특정 지역의 은행이라 하더라도 소재지 내의 고객에 대해서만 영업을 하는 것도 아니다. 그러니 "금융권과 행정권의 일치"같은 것은 성립하기 어려운 것이다. 즉 지방 관청별로 볼 때 세수와 세출의 균형이 이루어지기 어려운 것이다. 상하이 같은 지방은 세수가 많고 신장 위구르 지역은 세수가 적지만 신장 위구르 지역의 세출 수요는 훨씬 클 수도 있는 것이다. 

 

그래서 "신발전 단계(이 단어 또한 시진핑 주석 3 연임으로 나오는 새 키워드이다)"에서는 공간 개념에서의 재정체제를 개혁해야 한다는 것이다. 필자가 볼 때 어려운 단어를 쓰고 있지만 실제 내용은 간단해 보인다. 각 지방 정부가 자기 지역의 세수를 자기가 결정하여 지출하는 방식을 없애려는 의도 아니겠는가? 예를 들어 목전의 중국 지방 정부들 중 상당 수가 사회 보험 재정이 고갈되었거나 고갈되고 있다. 이를 세수가 풍족한 지방 정부가 몰라라 한다면 중국 내에 지방별 경제 격차, 복지 격차가 더욱 커져갈 것이다. 결국은 상당 비중 이상의 세수를 통합하여 그 돈이 어느 지방에서 얼마나 많이 왔든 간에 지출 쪽의 당위와 타당성에 따라 지출할 필요가 시급한 것이다. 하지만 세수가 큰 지방 정부 입장에서 이런 논리는 받아들이고 싶지 않을 것이다. 지금까지 내 돈 내가 썼는데 이제는 중앙에서 가져가서 쓰겠다는 것일 테니 말이다. 

 

 

게다가 중국이 이제는 과거와 같이 단순하게 GDP 숫자만 가지고 지방 정부를 평가하는 시대는 지나갔다. 류상시는 이를 '단일 목표에서 다원 목표로 전환'되었다고 표현하고 있다. 또한 정적인 사회가 역동적인 사회로 변모했다는 점도 지적한다. 농촌에서 젊은이들이 도시로 떠나면서 남겨진 노인과 아이들을 공공 서비스가 지원해야 하는 문제도 심각하다. 이렇게 도시로 떠난 농민공을 포함하여 2억 9천만 명의 이주민(그간 중국의 농민공 수에 대하여 적게는 4, 5천만 명 설부터 3억 명 설까지 있었는데 아마도 실제 숫자가 이 2억 9천만 명이 아닐까 싶다)이 도시에서 일하는데 행정 서비스는 호구가 있는 농촌 지역에서 받아야 한다. 류상시의 이 말은 농민들에 대한 공공 서비스는 농촌에서 적은 세수를 가지고 집행하는데 이들이 일하는 혜택은 도시가 보니 도시의 지방 정부가 농촌의 공공 서비스 재원을 지원해야 한다는 의미이다.

 

결국 세금을 걷고 분배하는 메커니즘을 현재의 체계에서 중앙 정부의 개입 권한이 더욱 커지는 쪽으로 가야 한다는 방향을 류상시는 이야기하고 있다. 그래서 경제 및 사회 발전으로 인한 관할권 간 영향(중국어 표현은 外溢이다)을 해결하는 방법으로 상위 정부, 즉 중앙 정부를 통해 해결해야 한다고 말한다. 현재의 흐름은 지방 정부의 세수 비중이 증가하는 추세이며 이제 중앙 정부의 비중은 14%를 조금 넘는 정도이며 지방 정부의 비중이 86%에 가깝다고 한다. 그래서 재정 체계의 개혁이 필요하다는 것이다. 이런 시각에서 보면 '통일 시장'이라는 말은 적어도 재정적 시각에서는 중앙 정부의 세금에 대한 권한과 비중을 높여 지방 간 균형을 맞추고 동시에 중앙의 재정 수요를 충족시키겠다는 말과 동의인 것으로 보인다.

 

류상시는 여기에 지방 정부의 재정적 책임에 대한 보다 명확한 제도적 장치가 필요하다고 말하고 있다. 이 논의의 초점은 시-현-향-촌으로 이어지는 각급 인민 정부 간에도 재정적 이슈가 존재하기 때문으로 보인다. 코로나 사태가 발생할 당시 리커창 총리는 성 정부를 거치지 않고 시 정부, 현 정부로 직접 예산을 하달하겠다고 한 적이 있다. 이런 사례를 볼 때 각급 지방 정부 간에도 재정 문제를 둘러싼 이견이 있는 것으로 추정된다. 요컨대 각급 인민 정부 별로 재정 수입과 지출 사이에는 상당한 불균형이 일어나고 있으며 이를 조정해 주는 기능을 상급 인민 정부가 수행해야 하는 반면, 이는 동시에 자기 세수의 일정 부분을 공출해 내야 하는 지방 정부 입장에서는 반발을 할 수밖에 없는 구조적 문제가 존재하는 것이다.

 

그런데 중국 전반적으로 성 정부 이하의 지방 정부들은 만성적인 재정적 어려움에 처해 있다. 만일 상급 정부가 산하 하급 정부의 재정을 책임지게 하면 이는 세수의 충실도와 관계없이 모든 상위의 지방 정부의 부담을 가중시키는 결과를 초래하게 된다. 하지만 류상시는 재정 체계를 바로 세우기 위해서는 각급 정부가 하위 정부의 재정을 책임지는 체계가 필요하다고 주장한다.

 

그런데 류상시가 연구한 결과에 따르면 같은 급의 지방 정부 간의 수평적 재정 처리가 어렵다고 한다. 금융 시스템에도 반영이 안 되어 있고 표준화된 수직 이체 지불만큼 명시적이지 않다는 것이다. 그래서 이 문제를 시급히 해결해야 한다고 한다.

 

필자는 이 류상시의 글을 보면서 각급 인민 정부 간의 재정적 업무 처리를 어떻게 하든 간에 "통일 시장"이라는 키워드가 실제로는 우리가 생각하는 "시장"과는 관계가 없다는 점에 주목한다. 결국 중앙 정부 중심의 전국적으로 일원화된 재정 시스템과 그를 지원하는 금융 시스템을 구축하고 싶어 하는 것으로 풀이되며 단지 그 표현을 공유제와 사유제가 병행하는 중국적 상황을 이용하여 "통일 시장"이라는 단어로 대치해 놓은 것으로 생각되는 것이다. 그러므로 앞으로 "통일 시장"이라는 키워드가 나타났을 때 우리는 이를 알기 쉽게 "전국 통일 재정 시스템"정도로 대치해서 이해하면 될 듯싶다. 중국에서 "민주 국가"라는 키워드가 "공산당 일당 전제"를 의미하듯 말이다.